【摘要】自2008年中国实施“限塑令”以来，塑料购物袋的使用有实际效果的减少，限塑意识由此走进社会。近年来，随着电商、快递行业的加快速度进行发展，出现了新的塑料垃圾类型，但我国塑料回收、分类与再利用的体系建设尚不成熟，多头管理体制也影响治理合力的形成。白色污染治理涉及政策、技术和多元主体体系建设，随着2020年“限塑令”进一步升级，将“限塑”延伸至新兴行业，加快塑料垃圾治理能力和体系建设成为很重要的切入点。

  【关键词】限塑令 塑料污染 污染治理 【中图分类号】X705 【文献标识码】A

  我们生活在一个“高塑化”社会，塑料由于“可塑性”和“流动性”而无处不在。然而，塑料在提供便利的同时也给环境带来诸多难题，因回收处理不到位造成的污染比比皆是，已经演变为全社会高度关注的环境问题。2020年1月，国家发展改革委、生态环境部联合印发《关于逐步加强塑料污染治理的意见》，明确限制部分塑料制品的生产、销售和使用。2020年9月1日起，《中华人民共和国固态废料对环境造成污染防治法》正式施行，明确固体废物污染环境防护治理坚持减量化、资源化和无害化原则。废旧塑料处理不仅是中国问题，也是一个全球性难题，中国曾经是世界上最大的塑料垃圾进口国家。2020年11月24日生态环境部、商务部、国家发展改革委、海关总署联合发布《关于全面禁止进口固态废料有关事项的公告》，禁止以任何形式进口固体废物，禁止任何国家在我国境内倾倒、堆放、处置固体废物。

  我国每天都在产生大量固体垃圾，虽然人均制造固体废物仅为美国的一半，但14亿的庞大人口数量使中国面临巨大的废弃物处理压力，尤其是被称为“白色污染”的废弃塑料垃圾治理问题。针对这一问题，在北京奥运会举办之前，中国自2008年6月1日起实施了“限塑令”，国家发改委将超薄塑料购物袋列入淘汰类产业目录，财税部门制定税收政策，调控塑料购物袋的生产、销售和使用，鼓励废塑料综合利用产业的发展。居民感受到的是超市购物袋付费化，小小收费杠杆有效引导了消费者特别是中老年消费群体的理性消费行为，塑料购物袋的使用量显著减少。根据发改委网站公布的测算数据，至2016年“限塑令”实行的8年时间，全国主要商品零售场所塑料购物袋使用量年均减少20万吨，累计减少超过160万吨，节约塑料袋700亿个左右，相当于节约石油约900万吨，标准煤1300多万吨，减少二氧化碳排放约3000多万吨。

  “限塑令”的推行有效减少了塑料袋的使用，然而塑料污染治理特别是废旧塑料的回收与再利用依然存在难点和痛点。其一，我国的塑料垃圾处理尚处于起步阶段，对于塑料垃圾的处理不到位。其突出表现在两个方面，一是分类与再利用脱节，得到回收的塑料由于分类不细致，降低了塑料的处理品质，阻碍了后期的资源再利用。其中最重要的原因是前端产品设计缺乏后期分解的考量，加大了末端分类难度。二是分类与运输脱节，不少塑料在初期得到分类，但在运输环节上被混运，打击了居民的分类热情，导致塑料再利用率下降。

  其二，随着新消费模式的发展，网上购物和送餐服务等行业成为塑料制品使用大户，形成了新的垃圾种类。国家发改委、住建部2016年6月发布的《垃圾强制分类制度方案（征求意见稿）》中，专门列出“特殊行业废弃物”，即针对近年来发展迅速的电商和快递行业产生的大量废包装物，其中包括胶带、填充物、塑料袋等废塑料。对于这一类废弃物的收运及处置，方案建议快递企业在送件的同时，有义务告知收件人可免费带走回收废包装物，由快递企业自行送到区域内的资源回收站点，也可采用电话或网络预约方式，由再生资源回收企业上门回收，但这一方案由于种种原因尚未推广。据“绿色和平”组织发布的《2019年中国快递包装废弃物产生特征与管理现状研究报告》显示，2018年我国快递行业共消耗塑料类包装材料85.18万吨。在线经济的发展推动了包括塑料包装在内的特殊行业废弃物的超常增长，给废旧塑料分类提出了新挑战。

  其三，塑料垃圾管理上存在着多头管理、基础统计工作底数不清问题。破解塑料废弃物的环境危害亟需提高对塑料垃圾的回收、处理、循环利用各个环节的高效管理。中国废弃物管理存在多部门多头管理问题，国家发展改革委、生态环境部、建设部、工业信息部、农业农村部、商务部、海关总局均参与其中，各自负责其中的一部分，总体合力尚未形成。我国对塑料垃圾的总量、构成、来源、流向的数据统计办法和路径尚不精准，建立常态化的统计制度，对塑料生产消费废弃处理再利用各环节进行全过程的数据统计迫在眉睫。

  塑料废弃物大致可以分为废旧电器塑料、特殊行业废弃塑料以及日常生活中的塑料三种类型，不同类型塑料产品的回收责任主体不同，电器产品的废旧塑料回收与再利用的主体是生产者，电商物流的废旧塑料制品治理主体是电商与快递公司，消费类废旧塑料的责任主体是消费者与社区组织。新形势下废旧塑料治理需要新的思路和手段，需要明确治理主体责任，分类精准治理。

  第一，国家需要以法治手段建立企业生产者责任延伸制度。在环境污染治理中，企业作为受益者一方，充当着加害者的角色。企业切实履行社会责任是环境治理能力体系的核心。需要运用立法手段，明确企业生产者的产品回收与处理责任。我国的废旧塑料产品回收目前是由市场化的专业回收公司承担的，生产企业并没有被要求承担相应的法律责任，不利于发挥生产企业参与塑料污染治理的责任意识。因此，一方面，对于一次性生活废弃塑料垃圾，需要建立塑料征收税费制度。德国、英国等欧洲国家解决一次性塑料垃圾的重要措施，就是征收一次性塑料附加费，以此提高一次性塑料制品的流通价格，减少消费者对一次性塑料制品的依赖。另一方面，在限制低档塑料制品生产的同时，鼓励企业研发低成本、实用型的环保包装制品，代替一次性塑料，提升企业的生产档次，促进可降解塑料产业发展。

  第二，企业生产者责任延伸制度包括前导和后延双向过程。例如，日本强力推动实施“塑料资源循环战略”，重新构建稳定、严密的循环回收再生体系，成效显著。其理念是从末端处理前导延伸至生产前端的环节技术研发，从产品设计环节研发便于分解回收塑料的环保技术，把创新的着眼点放在产品设计环节。传统的产品设计理念把坚固耐用作为最高标准，虽然提高了产品耐用性，但却给分解、再利用带来了巨烦。现在生产厂家把使用的塑料种类减少到最低限度，这种从设计环节起步的再生技术理念领先全球。此外，精细分类技术是塑料再利用的关键。塑料材料的回收，需要开发分选、破碎、清洗、配料造粒等工艺，精细分类，才能确保回收塑料的品质。如矿泉水瓶回收看似简单，但实际上是由三种成分的塑料制成的：瓶盖、瓶身和标签，回收塑料瓶时必须撕下标签、拧下瓶盖并将瓶内残留物洗净。为此，需要在处理工艺上精细分类，确保回收塑料的再利用质量。在后端废旧塑料处理过程中，生产企业也应是回收自家塑料产品的责任主体。通过让生产企业自己负责回收废旧塑料，倒逼企业技术革新，从而实现塑料的可循环性。

  第三，针对消费类废旧塑料处理，需要充分发挥社区的共同体意识优势。废旧塑料回收过程中，与科技同等重要的是居民参与，而社区的共同体意识恰恰有助于社会参与。中国垃圾分类的难题，来自居民公共意识的培育程度较低。目前中国居民的废弃物回收是一种收入来源，属于工具理性行为，还不是基于生态文明价值观范畴下的价值理性行为。对于广大居民来说，还需要自觉选择环境负荷与风险小的物品、服务与生活方式，把环保知识转化为绿色消费行为。消费行为范式转变的本质是社会整体共同性与公共性的增强，需要超越个体理性选择的层面，形成对环境公共性的共识，全社会共同分担宜居生态家园建设的使命。根据2009年诺贝尔经济学奖获得者奥斯特罗姆的“公共事务治理之道”理论，要走出公地悲剧、实现公共事务的自主治理，需要建立一系列制度条件。其中，用户群体的合理规模与范围至关重要，在可以充分交往协商的合理群体范围内，公共资源的用户共同制定规则，维护共同利益。我国的社区作为共同生活区域，既是污染制造的加害空间，也是污染的受害空间，具有主体同一性特征，是一个现实的利益共享空间，具有培养用户共同归属意识的潜在可能性。把社区作为废旧塑料的治理空间，是基于“环境只有为生活所用，才能得到最好的保护”的环境生活主义理论命题。规模适当、边界清晰的用户群体是公共事务治理不可缺少的制度条件。社区边界清晰，是一个利益共享的熟人社会，彼此可以协商确立共同的环保规则，使零对环境造成污染发挥提升居住区生活品质的价值，让居民切身感受到自己既是环保的参与者，又是直接的受益者。

  第四，推进“限塑”延伸至新兴行业，用互联网思维拓展白色污染治理方式。消费者通过互联网平台购物时，须为塑料包装买单；将商家使用可降解塑料制品和环保型包装制品，与平台星级评定挂钩，鼓励各互联网平台出台奖励措施，通过奖励、返利等方式，引导商家更多地使用可降解塑料制品。邮政部门出台严格措施，规范快递公司对快递包装制品的使用。2020年8月，国家市场监管总局等8部门联合印发《关于加强快递绿色包装标准化工作的指导意见》，以2022年为目标，全面建立严格有约束力的快递绿色包装标准体系，支撑快递包装减量化、绿色化，助力循环经济取得显著成效。

  第五，加快塑料垃圾治理能力和体系建设。按照目前的废弃物管理职能分工，循环经济政策、整体计划由国家发改委负责，固体废弃物政策由生态环境部和建设部负责，工业废弃物由工业信息部负责，城市垃圾由建设部负责，回收系统由商业部负责，共涉及九部门，分散管理，重复检查，协调成本增高。为此亟需借鉴成功经验实施统筹管理，统一由环保部门牵头，地方政府负责落实，整合管理体制。

  2020年升级后的“限塑令”对塑料污染治理的所有的环节做了详尽严密的规定，全面覆盖、疏堵结合的理念已经达到甚至高于国际标准。但是它还仅仅是一部“软法”，要真正落实到生产、生活当中，还需要强有力的法律措施与文化理念的发力。从本质上看，西方国家在经历严重的生态环境污染之后在环境治理上取得显著成就，最终的原因在于社会整体的共同性与公共性意识的增强。

  一方面，环境保护法律和法规的制定、企业对环保法律体系的内化以及企业社会责任意识的树立是实现生产者责任延伸制度并走向绿色繁荣的主要社会因素。企业遵循合理利润原则，发挥专业智能技术功能，提高废旧塑料的再利用率，承担社会责任。中国需要加快生产者责任延伸制度立法，依法确立企业法人的社会责任和法律责任，研究企业履行生产者责任延伸制度的合理财税支持制度，为打赢污染防治攻坚战奠定坚实基础。另一方面，居民是与企业同等重要的废弃资源分类、环境保护的主体力量。废旧塑料分类与回收并非一道高科技难题，而是一项日常、泛在的城市公共事务，需要每一个居民的价值理性合作才能得到一定效果解决。与过去比较，居民对垃圾分类的关注度上升，但尚停留在是否有收入回报的层次，是个体层面的工具理性选择，在环保的公共事务层次，居民的垃圾分类意识与社会整体环境公共性共识之间仍存在一定差距。在初期阶段，政府仍需要以社区和居住小区为单位，从培养共同意识入手。政府、企业和居民多元主体相互补充，共同分担建设宜居生态家园的神圣使命，是彻底治理塑料废弃物的最有效的制度保障。

  ①李国庆：《多伦多是怎么来实现垃圾分类的》，《现代物业》，2016年第7期。

  ②李国庆：《日本的地方环境振兴：地方循环共生圈的理念与实践》，《日本学刊》，2018年第5期。